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29.03.2001 16:00

1. Betriebswirtschaftliches Symposium Bau

Dipl.-Journ. Reiner Bensch Universitätskommunikation
Bauhaus-Universität Weimar

Entwicklung, Bau, Finanzierung und Betrieb von Straßenverkehrsinfrastruktur in Partnerschaft
zwischen öffentlicher Hand und Privaten
Verkehrsexperten diskutieren über Umsetzung von privaten Mautstraßen in Deutschland
Notwendigkeit von privatwirtschaftlichen Modellen kaum bestritten - Start mit Herrentunnel

Beim ersten Betriebswirtschaftlichen Bausymposium der Bauhaus-Universität Weimar vom 29. bis 30 März diskutieren Experten aus ganz Deutschland über die Umsetzung privatwirtschaftlicher Modelle bei Entwicklung, Bau, Fi-nanzierung und Betrieb von Straßenverkehrsinfrastrukturprojekten.

Die Vertreter der für Planung, Bau und Unterhaltung von privaten Infrastrukturmaßnahmen zuständigen Verwaltungen sowie entsprechende Spezialisten aus der Wirtschaft wollen in den nächsten zwei Tagen praxisnah die Möglichkeiten zur raschen Einführung und Umset-zung von privaten Mautstraßen in Deutschland prüfen. Insgesamt nehmen rund 180 Spezialisten aus ganz Deutschland an der Veranstaltung teil. Gastgeber ist Professor Dr. Hans Wilhelm Alfen von der Fakultät Bauingenieurwesen der Bauhaus-Universität Weimar.

Mit dem Zustand und der Kapazität des deutschen Fernstraßennetzes sei kaum noch der aktuelle und schon gar nicht mehr der zukünftige Bedarf an Verkehr in Deutschland zu bewältigen. Angesichts leerer öffentlicher Kassen könne der "Investitionsstau" von über mehreren Milliarden Mark nur noch durch die zügige Einführung von privatwirt-schaftlichen Modellen in Deutsch-land aufgelöst werden: "Die hier versammelten Experten sind sich weitgehend einig, dass die Einführung und Genehmigung von privatbetriebenen Mautstraßen den im Zuge der europäischen Einigung einschließlich der Osterweiterung drohenden Dauerstau auf deutschen Autobahnen abwenden kann," sagte Alfen zum Auftakt der Veranstaltung in Weimar.

Gebraucht würden ein schlüssiges und nachhaltiges Finanzierungskon-zept sowie mehr Pilotprojekte. Dauerhafte Entlastung der öffentlichen Haushalte können dabei nur Modelle bieten, bei denen Private die Infrastruktur nicht nur planen und bauen, sondern auch mit eigenen Mitteln finanzieren und betreiben, d. h. Verantwortung und Risiko für den Lebenszyklus der Infrastruktur übernehmen. "Zur Refinanzierung werden allerdings Mautgebühren benötigt."

Der Vorteil für den Nutzer läge auf der Hand: Er erhalte schon alleine über die zwangsläufige Bindung der Mauteinnahmen eine leistungsfähigere Infrastruktur und damit "freie Fahrt". Das hohe Eigeninteresse des Betreibers und Investors an Sicherheit und Verkehrsfluss würden die Staus erheblich reduzieren helfen, denn stehender Verkehr bringe keine Einnahmen. Eine aktuelle Umfrage von Infas im Auftrag des deut-schen Verkehrsforums bestätigt, dass 61 Prozent aller Befragten Bun-desbürger bereit wären, Straßenbenutzungsgebühren zu bezahlen, wenn diese direkt in den Ausbau und den Unterhalt des Fernstraßennetzes fließen würden.

Die bisher einzige rechtliche Grundlage zur Umsetzung von privatwirtschaftlichen Lösungen in Deutschlands Straßenverkehrsinfrastruktur ist das Fernstra-ßenbauprivatfinanzierungsgesetz (FStrPrivFinG) von 1994. Auf dieser Grund-lage wurden bisher erst zwei Projekte konzessioniert. Der "Herrentunnel" in Lübeck und die "Warnowquerung" bei Rostock. Kurz vor der Ausschreibung stehen die Strelsundquerung und die Hochmoselquerung. Für zehn weitere Projekte einer im Bundesministerium geführten Liste werden Machbarkeits-studien erstellt.

Das Problem: Engpässe in der Verkehrsinfrastruktur

Der Standortfaktor "Verkehrswege" ist für eine Wirtschaftsnation von entscheidender Bedeutung. Die geographische Lage zusammen mit den tiefgreifenden Veränderungen im Zuge des Zusammenwachsens der europäischen Länder und der Osterweiterung verleihen ihr in Deutschland eine ganz besondere Dimension. Die tägliche Staulitanei und die ersten nicht nur kurzfristig eingeführten Geschwindigkeitsbegrenzungen auf Deutschlands Autobahnen wegen Fahrbahnschäden sind deutliche Indizien dafür, dass Kapazität und Zustand des Straßennetzes dem aktuellen und zukünftigen Bedarf in keiner Weise entsprechen. Nach einer Untersuchung der BMW AG von 10/1997 werden die jährlichen Kosten verursacht durch Staus auf rund 200 Mrd. DM, für die Autobahn alleine auf 15 Mrd. DM geschätzt.

Das deutsche Fernstraßennetz erfordert dringend Investitionen für Ausbau und Instandsetzung. Die Situation der öffentlichen Haushalte bietet allerdings bekanntlich wenig Anlaß zu Optimismus. Hierzu nur zwei Zahlen:

Der gültige Bundesverkehrswegeplan von 1992 ist insgesamt um 100 Mrd. DM unterfinanziert.

Nach Erkenntnissen der Verkehrsministerkonferenz werden alleine im Bundesfernstraßenhaushalt jährlich mindestens 4 Mrd. DM an zusätzlichen Mitteln für die dringendsten Maßnahmen benötigt.

In Anbetracht der allgemeinen Verschuldungssituation des Bundes, der im Stabilitätspakt eingegangenen Verpflichtung zur Haushaltskonsolidierung und der Herausforderungen im sozialen Bereich ist eine bedarfsgerechte Mittelbereitstellung nicht in Sicht.

Die Lösung, die sich anbietet

Bisherige Lösungsversuche sind dem Problem nicht gewachsen:

Private Vorfinanzierungsmodelle verschieben das Problem lediglich in die Zukunft. Schon jetzt ist der Verkehrshaushalt mit ca. 500.Mio DM jährlich für Forfaitierungszahlungen belastet.

Antistau- und Zukunftsinvestitionsprogramm sind zwar Schritte in die richtige Richtung. Allerdings sind sie zeitlich und der Höhe nach so begrenzt, dass sie eher Notmaßnahmencharakter haben.

Gebraucht wird ein schlüssiges und nachhaltiges Finanzierungskonzept. Dauerhafte Entlastung der öffentlichen Haushalte können dabei nur Modelle bieten, bei denen Private die Infrastruktur nicht nur planen und bauen, sondern auch mit eigenen Mitteln finanzieren und betreiben, d. h. Verantwortung und Risiko für den Lebenszyklus der Infrastruktur übernehmen. Zur Refinanzierung werden allerdings Nutzerentgelte benötigt.

Die Vorteile der Lösung und wer davon profitiert

Die Lösung des Finanzierungsproblems ist nur ein Aspekt. Die eigentlichen Vorteile liegen in den Effizienzgewinnen gegenüber herkömmlichen staatlichen Strukturen. Sie unterliegen eben einfach viel mehr institutionellen und organisatorischen Hemmnissen und verfügen nicht über die gleichen Anreizstrukturen in ihrem Management. Andererseits verfügen sie über Stärken, die ein Privater nicht hat Demzufolge können Infrastrukturen in einer intelligent gestalteten Partnerschaft zwischen öffentlicher Hand und Privatwirtschaft schneller, kostengünstiger und für den Nutzer komfortabler zur Verfügung gestellt werden.

Davon profitiert zunächst die öffentliche Hand und damit der Steuerzahler durch eine ausgewogene Verlagerung von Kosten und Risiken auf private Betreiber und den tatsächlichen Nutzer. Der Betreiber investiert und ist somit zu ständiger Optimierung von Kosten und Erlösen gezwungen, will er sein Eigenkapital nicht verlieren, sondern über eine angemessene Rendite mehren. Bekanntlich sind diese Anreize äußerst wirkungsvoll für Effizienzsteigerungen. Beide profitieren zudem von der damit einhergehenden Verschlankung des Staates.

Der Nutzer erhält schon alleine über die zwangsläufige Bindung der Mauteinnahmen eine leistungsfähigere Infrastruktur. Das hohe Eigeninteresse des Betreibers und Investors an Sicherheit und Verkehrsfluss wird die Staus erheblich reduzieren helfen; denn stehender Verkehr bringt keine Einnahmen. Über sein (Ausweich-) Verhalten kann und wird er als Kunde eindeutig zum Ausdruck bringen, wenn er mit dem gebotenen Preis-/ Leistungsverhältnis nicht zufrieden ist. Der "anonyme" Steuerzahler verfügt nicht über dieses heilsame Druckmittel.

Die Volkswirtschaft insgesamt profitiert von den positiven Standort- und Beschäftigungseffekten, wenn Infrastruktur früher realisiert werden kann. Natürlich profitieren auch die Bauindustrie, die Consultants, die Systemlieferanten und die Banken durch zusätzliche Nachfrage nach Leistungen in den Bereichen Planung, Bau, Finanzierung und Betrieb. Mit dem Betrieb werden v.a. für die Bauindustrie zusätzliche Geschäftsfel-der erschlossen, die zudem verstetigte, konjunkturunabhängigere Einnahmenströme aufweisen. Schließlich können deutsche Unternehmen Wettbewerbsnachteile bei Privatisierungsprojekten im Ausland aufholen, unter denen sie bisher bei diesem neuen, chancenreichen Geschäft aufgrund fehlender Inlandserfahrung massiv leiden.

Charakteristika eines funktionierenden Systems

Straßen sind ökonomisch gesehen typische Mischgüter. D.h. eine optimale Versorgung läßt sich über Preise (Maut) regeln und ohne Marktversagen durch den Privatsektor sicherstellen. Allerdings braucht ein funktionierendes System klare Spielregeln:

Der Staat bleibt in der Verantwortung für die Bereitstellung der Infrastruktur. Wesentliche nicht privatisierbare Aufgaben sind z.B. Festlegung des Bedarfs im Bundesverkehrswegeplan, öffentlich-rechtliche Genehmigungsverfahren, Qualitäts- und Sicherheitsvorgaben und -überwachung.

Der Staat bleibt Eigentümer, sorgt für Wettbewerb und reguliert die Nutzerentgelte.
Das eigentliche Leistungsangebot sollte hingegen als möglichst ganzheitlich in die Verantwortung und das Risiko von Privaten "konzessioniert" werden.
Wettbewerb findet sowohl "um den Markt", d.h. um befristete Konzessionen als auch "im Markt" durch den permanenten Vergleich verschiedener Streckenbetreiber durch die Nutzer statt.
Der Private braucht verläßliche rechtliche und wirtschaftliche Rahmenbedingungen und eine klare vertragliche Grundlage, die ihm die Möglichkeit gibt, sein Geschäft nach den üblichen marktwirtschaftlichen Regeln zu führen. Dazu gehört v.a. die Möglichkeit einer angemessenen Gewinnerzielung.

Die Empfehlung der Experten: Ergebnisse der Pällmann-Kommission

In den 90er Jahren wurden eine Reihe von wissenschaftlichen Studien erstellt, die die Vorteile privatwirtschaftlicher Modelle für die Straßenverkehrsinfrastruktur eindeutig herausstellen und entsprechende Privatisierungslösungen untersucht haben.

Im Herbst 2000 legte die vom Bundesminister für Verkehr, Bau und Wohnungswesen (BMVBW) berufenen Kommission "Verkehrsinfrastrukturfinanzierung" (sog. Pällmann-Kommission) ihre Vorschläge vor: ein klares Votum für eine Reorientierung von herkömmlicher Haushaltsfinanzierung hin zu Nutzerfinanzierung sowie stärkerer Nutzung von privatem Kapital und privatwirtschaftlichen Modellen.

Vom Ausland lernen

Viele Beispiele aus dem europäischen Ausland und weltweit belegen, dass privates Kapital einen ganz entscheidenden Beitrag zur Finanzierung von Verkehrsinfrastruktur leisten kann. Länder wie Italien, Frankreich, Spanien und Portugal haben beim Aufbau ihrer Autobahninfrastruktur von Anfang an darauf gesetzt. In den ehemaligen Ostblockländern aber auch z.B. in Griechenland sind ehrgeizige Autobahnprogramme in Form von privaten Betreibermodellen angelaufen. Nicht immer waren die Erfahrungen ausschließlich positiv. Es gab durchaus auch Fehlschläge. Deutschland hätte also die Chance, aus den internationalen Erkenntnissen zu lernen. Eine hervorragende Ausgangsposition, um Fehler zu vermeiden.

Die praktizierten Lösungsansätze sind nämlich vielgestaltig. So läßt sich z.B. unterscheiden zwischen :

Teilprivatisierung auf Zeit, also im Rahmen von Konzessionen bzw. BOT- oder Be-treibermodellen
- mit Refinanzierung über Nutzergebühren oder eine sog. Schattenmaut (wie in England, Finnland oder Portugal),
- für Einzelbauwerke, Strecken oder Teilnetze,
- für alle Fahrbahnen einer Strecke oder nur die Überholspuren (wie z.B. die express lanes in Kalifornien)
- mit Neu- bzw. Ausbau oder nur für Unterhaltung und Betrieb
oder
Vollprivatisierung auf Dauer, d. h. Übertragung des gesamten Netzes oder Teilnet-zes auf einen oder mehrere private Betreiber (wie z.B. in Italien oder Portugal)
- mit strategischen Investoren als Eigentümern,
- als Public Private Partnership zwischen privaten und öffentlichen Gesellschaftern,
- als sog. Volksaktiengesellschaft.

Das deutsche Straßennetz ist prädestiniert für privatwirtschaftliche Lösungen

Deutschland bietet im internationalen Vergleich geradezu ideale Voraussetzungen für privatwirtschaftliche Modelle und für private Investoren, die bereit sind, Verantwortung für den gesamten Lebenszyklus solcher Maßnahmen zu übernehmen:

sehr hohes Verkehrsaufkommen,
bis auf Ausbau und Lückenschlüsse bereits weitgehend ausgebaute Infrastruktur,
mit dem Vorteil von vergleichsweise geringen Investitionskosten und der Möglichkeit vorhandene Infrastruktur quasi als "Anschubfinanzierung" zu nutzen,
daher insgesamt sehr geringes kostendeckendes Mautniveau mit entsprechend geringen Verdrängungseffekten,
hohe Prognosesicherheit auf der Erlösseite bei insgesamt stabilen wirtschaftlichen und politischen Rahmenbedingungen und hohem Kaufkraftniveau,
Chance der Einführung eines innovativen, kostengünstigen Gebührenerhebungssystems.

Was privaten Betreibern wirtschaftlich attraktive Projekte wert sind und die dementsprechende Auswahl von für den Privatsektor geeigneten Projekten für eine Bedeutung hat, zeigt das Beispiel der Stadtautobahn von Santiago de Chile in besonders beeindruckender Form: für ein im letzten Sommer als Mautstraßenkonzession vergebenes Teillos mit einem Investitionsvolumen von etwas mehr als 500 Mio. US$ brauchte der chilenische Staat nicht wie bei den bisher ausgewählten deutschen Betreibermodellen über Anschubfinanzierung nachzudenken. Im Gegenteil bot der Gewinner der Ausschreibung eine Konzessionsgebühr von weit über 100 Mio. US$. Diese Mittel können dann z.B. für die Realisierung weniger attraktiver Projekte eingesetzt werden.


Die Maut als größtes Hemmnis

Im Unterschied zu unseren Nachbarländern, in denen das Autobahnnetz von Beginn an über Gebühren finanziert wurde, geht es in Deutschland darum, ein bestehendes, bisher für den Nutzer kostenloses System auf Gebührenfinanzierung umzustellen, um es zu erhalten und auszubauen. Dies bringt erhebliche Akzeptanzprobleme mit sich. Wer zahlt schon gerne für eine Leistung, die er bisher gratis bezogen hat. Andererseits liegt gerade darin möglicherweise auch ein großer Vorteil für den Steuerzahler und den Nutzer. Erst Güter oder Dienstleistungen die einen Preis haben, haben bekanntlich auch einen Wert und sind sowohl im Bereitstellungsprozeß als auch beim Konsum automatisch ökonomischen Prinzipien unterworfen. Alleine die Tatsache, dass stehender Verkehr einem privaten Betreiber keine Einnahmen bringt, könnte geeignet sein die Situation auf unseren Autobahnen drastisch zu verändern.
Staatsmaut oder Maut als Refinanzierungsgrundlage für private Investitionen?

Hier gilt es jedoch, sorgsam zu unterscheiden: Maut oder Vignette können auch vom Staat erhoben werden. Deutschland ist praktisch umgeben von Ländern, auf dessen Autobahnnetzen Nutzergebühren erhoben werden. Nicht alle setzen auch auf privatwirtschaftliche Modelle. Oftmals erschließt sich der Staat mit der Maut lediglich eine zusätzliche Einnahmequelle. Ein direkter Bezug von Nutzerentgelten und Investitionen in die Infrastruktur ist dagegen nur sichergestellt, wenn Konzessionsverträge mit Privaten geschlossen oder die Betreibergesellschaften privatisiert werden. Für sie ist Maut die wirtschaftliche Grundlage ihres Geschäftes.

Alle Ansätze, die auf Staatsmaut herauslaufen, sind daher gleich in mehrerer Hinsicht bedenklich.


Die nächsten Schritte

Die bisher einzige rechtliche Grundlage zur Umsetzung von privatwirtschaftlichen Lösungen für Deutschlands Straßenverkehrsinfrastruktur ist das Fernstraßenbauprivatfinanzierungsgesetz (FStrPrivFinG) von 1994, das Gesetz mit dem längsten Namen mit dem kürzesten Inhalt für einen äußerst komplexen Sachverhalt. Auf dieser Grundlage wurden erst zwei Projekte konzessioniert, und zwar der Herrentunnel in Lübeck und die Warnowquerung bei Rostock. Kurz vor der Ausschreibung stehen die Strelasundquerung und die Hochmoselquerung. Für 10 weitere Projekte einer im Bundesministerium geführten Liste werden Machbarkeitsstudien erstellt. Darüber hinaus gab oder gibt es eine Reihe von Projektideen.

Insgesamt sind die Möglichkeiten, die das Gesetz bietet, bisher nur unzureichend genutzt worden. Das liegt v.a. daran, dass es nur die Konzession von Brücken und Tunneln sowie von vierstreifigen Bundesstraßen mit getrennter Richtungsfahrbahn vorsieht und damit die Anzahl möglicher Projekte stark reduziert ist. Als weiterer limitierender Faktor hinzu kommt das fehlende einschlägige wirtschaftliche und juristische "Know-how" in der deutschen Verwaltung und auch bei den meisten deutschen Unternehmen.

Soll das klare Bekenntnis der Pällmann-Kommission für privatwirtschaftliches Engage-ment in der Verkehrsinfrastruktur ernst genommen und entsprechende Maßnahmen stärker in Angriff genommen werden, gilt es schnellstmöglich die Rahmenbedingungen für die Identifizierung und Umsetzung von Betreibermodellen zu verbessern und damit die Voraussetzungen für ihre intensivere Nutzung als bisher erst zu schaffen. Hierzu gehört in erster Linie:

die Änderung und Erweiterung z.B. auch auf Strecken des FStrPrivFinG (eine Liste von dann realisierbaren Bundesfernstraßenprojekten wurde vom Hauptverband der Deutschen Bauindustrie vorgelegt),
der Erlaß von Länderstraßenfinanzierungsgesetzen zur Erweiterung des Projektpo-tentials auch auf Land- und Kommunalstraßen,
die Entwicklung eines Bewertungsinstrumentariums für die frühzeitige Auswahl von Projekten (z.B. im Rahmen des Bundesverkehrswegeplanes),
die Prüfung aller ausschreibungsreifen Projekte auf Eignung als Betreibermodelle; Deutschland braucht deutlich mehr realisierungsfähige Projekte, um auf Seiten so-wohl der öffentlichen Hand als auch des Privatsektors praktische Erfahrung aufzu-bauen,
der Aufbau eines Pools erfahrener Experten bzw. Gründung einer "Taskforce" auf Bundesebene, die wie in England als kompetenter und unabhängiger Berater für interessierte Behörden auftritt.


Mögliche Fehlentwicklungen

Dabei müssen folgende mögliche Fehlentwicklungen im Umsetzungsprozeß besondere Beachtung geschenkt werden:

Einführung einer Staatsmaut als zusätzliche Staatseinnahme, die wie die Verkehrs-steuern mangels Möglichkeiten der Zweckbindung ohne nachhaltigen, konkreten Infrastrukturbezug bleibt,
unattraktive Rahmenbedingungen für private Investoren durch unzulängliche Geset-zeslage und Mustervorgaben für Ausschreibung und Verträge,
Schaffung von Insellösungen statt der Entwicklung eines für den Nutzer als einheit-lich erkennbaren und nutzbaren Systems in Bezug auf Tarife, Mauterhebung, Regulie-rung etc.

Ausblick

Besonders wichtig jedoch erscheint es, die öffentliche Diskussion um privatwirtschaftliche Modelle und Nutzergebühren zu versachlichen und dadurch zu mehr Problembe-wußtsein und Akzeptanz beim Nutzer beizutragen. Er muß den Mehrwert erkennen, für den er Maut aufbringen muß. Dazu müssen sich die Politiker vorbehaltlos mit den Vor-teilen auseinandersetzen und den Mut aufbringen, die Bürger von den Vorteilen zu überzeugen. Die Straßenbaubehörden müssen ihre Aufgaben neu definieren und sich auf die anspruchsvollen Inhalte einstellen.

Die Privaten müssen, deutlich mehr Gelegenheit bekommen, ihre Fähigkeiten unter Beweis zu stellen. Jedenfalls wird das Pilotprojekt Herrentunnel Lübeck das dringend erforderliche Know-how auf Auftraggeber- wie auf Auftragnehmerseite helfen die unnötige Scheu vor Privatfinanzierungsüberlegungen abzubauen.

Informationen:Prof.Alfen, Tel: 03643-584592

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Merkmale dieser Pressemitteilung:
Bauwesen / Architektur, Verkehr / Transport
überregional
Buntes aus der Wissenschaft, Wissenschaftliche Tagungen, Wissenschaftspolitik
Deutsch

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